Pluriformiteit geeft geen recht op zendtijd

Met een stroom klachten wil een groep mailers via de Ombudsman bereiken dat omroepen meer aandacht besteden aan Forum voor Democratie. Maar zo werkt het niet.

Sinds de zomer regent het mails bij de Ombudsman dat Forum voor Democratie te weinig mag verschijnen in programma’s en publicaties van de publieke omroepen. Er zou sprake zijn van een boycot, de partijleider hintte er al eens op bij één van die publieke omroepen. Wij begrijpen dat klachten over journalistieke inhoud naar de Ombudsman komen – daar horen ze tenslotte ook. Toch kunnen wij niet opleggen dat er meer politici van een bepaalde partij op het scherm of uit de luidspreker komen. Maar de NPO dan, op wie de klagers zich ook richten?

Vraag

Klagers vroegen ons of de NPO “eindelijk” kan gaan doen wat de Mediawet opdraagt: zorgdragen voor pluriforme berichtgeving: ingrijpen en sturen als een bepaalde – in dit geval: politieke – stroming niet voldoende zicht- en hoorbaar zou zijn bij de publieke omroepen. De vraag werd omgezet in een eis om meer aandacht voor de standpunten en opvattingen van Forum voor Democratie.

Tegelijkertijd vonden de klagers het “niet interessant” hoe het publieke bestel in Nederland “intern” geregeld is. Ook wilde men niets weten van “onderzoeken” naar hoe representatie in eerdere campagnes daadwerkelijk had uitgepakt. Dat klinkt alsof men alleen tevreden zou zijn met een antwoord dat neerkomt op ‘dan gaan we dat regelen’. Ook als dat wettelijk niet kán en de NPO er dan de wet voor zou moeten breken.  

Wij gaan er niet van uit dat de schrijvers aan ons de wet zó minachten. Te meer daar zij diezelfde wet juist inriepen om hun eis tot meer aandacht voor FvD kracht bij te zetten. Dus gingen we toch voor hen op zoek naar hoe hun vraag zich verhoudt tot diverse wetten én tot de dagelijkse journalistieke praktijk.

Redactionele autonomie, vrijheid van de pers

Allereerst lopen we bij een eis om aandacht op tegen de redactionele autonomie die redacties van journalistieke publicaties en programma’s hebben. Het is in de grondwet (Hoofdstuk 1 artikel 7), de mediawet (artikel 2.88 Mediawet 2008), het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM artikel 10), onder meer de Europese Verordening Mediavrijheid (bijvoorbeeld de punten 8, 17 en 18) en in meerdere rechterlijke uitspraken vastgelegd dat journalisten grote vrijheid hebben. Zij mogen bepalen welk nieuws zij brengen, op welke manier zij aan iets aandacht besteden, wie ze daarvoor uitnodigen en hoe vaak ze dat doen. Deze vrijheid van de pers is een groot goed, dat (grond)wettelijk en bij verdrag en verordening beschermd wordt.

De NPO of de Ombudsman kan dus niet opleggen dat iets of iemand in een journalistieke productie een plek móet krijgen. Of omgekeerd, zoals ook wel bij ons geëist wordt: dat iemand géén plek zou mogen krijgen. Ombudsman noch NPO kunnen deze bescherming van de vrijheid van journalisten om hun werk te doen, aantasten.

Profileren kan, nee: moet!

Tegelijkertijd vraagt het publiek terecht om een pluriform media-aanbod door de publieke omroepen, waarin de brede Nederlandse samenleving zich gerepresenteerd weet. De schrijvers aan ons wezen op daarvoor op dezelfde Mediawet (de artikelen 2.1 en 2.2), waarin aan de NPO een specifieke sturende taak wordt toebedeeld. Maar hoe kan je op inhoudelijke pluriformiteit sturen als de wet je ook oplegt dat je aan de pers niet voor mag schrijven waarover er bericht moet worden? Hoe vul je je zorg voor pluriformiteit dan in? 

Dan moet je toch kijken naar de vormgeving van het bestel. De Mediawet maakt een verschil tussen taak- en ledenomroepen. De taakomroep NOS en de journalistieke programma’s van de taakomroep NTR hebben een nieuws-opdracht en bepalen de invulling van hun programmering dus op nieuwswaarde. De NOS schreef daarover aan een kijker: “Wij begrijpen dat het belangrijk is dat ook kleinere partijen zichtbaar zijn in de nieuwsvoorziening. Bij het maken van onze journalistieke keuzes hanteren wij echter geen vaste verdeling op basis van partijgrootte. In plaats daarvan kijken we naar de nieuwswaarde van gebeurtenissen, uitspraken of ontwikkelingen, ongeacht of die afkomstig zijn van een grote of kleinere partij. Forum voor Democratie komt, net als andere partijen, aan bod wanneer er sprake is van relevante politieke actualiteit. Dat kan bijvoorbeeld zijn bij verkiezingen, debatten, wetsvoorstellen of andere nieuwswaardige momenten.” Dus toen er onlangs over FvD informatie met relevante nieuwswaarde te melden was, namelijk de wisseling van fractieleider, berichtte de NOS daarover.

Voor de omroepen met leden (elf van de dertien) wordt door de wet expliciet aangegeven dat deze een maatschappelijke stroming moeten vertegenwoordigen. In gezamenlijkheid moeten die omroepen binnen het bestel dan de brede samenleving bedienen. Daarom zijn er omroepen met allerlei verschillende achtergronden en opvattingen. De wet zegt expliciet niet dat in élk programma of door élke omroep álle standpunten gemeld moeten worden, laat staan dat dat allemaal even vaak of even lang moet zijn.

Door deze wettelijke invulling van het zogenoemde externe pluriformiteitsbeginsel mag en kán een ledenomroep zich profileren. Sterker nog: dat móet. Zo zal bijvoorbeeld BNNVARA een links-progressief geluid laten horen en Ongehoord Nederland een rechts-conservatiever beeld laten zien. En daartussenin zal van alles langskomen. Zo wordt de Mediawet nageleefd, want álle stromingen komen allemaal érgens in de landelijke programmering aan bod.

Sturen kan

Maar dus niet allemaal even vaak, op dezelfde platforms of even lang. Dát is niet wat de Mediawet voorschrijft. De NPO kan ‘bijsturen’ als geconstateerd wordt dat er daadwerkelijk witte vlekken zijn in de pluriforme dekking van de programmering, en kan dan omroepen vragen om aandacht voor wat zou ontbreken. Met soms een beetje extra geld of een verzoek om met een idee voor een programma te komen, maar expliciet zónder exact voor te schrijven wát er gemaakt moet worden. De uiteindelijke creatieve en journalistieke keuzes blijven door de omroepen gemaakt worden.

Dat er ook in verkiezingstijd wel eens is meegestuurd, beschreef de Ombudsman al in haar eerste campagneterugblik uit 2017. Toen ging het om berichtgeving over (met name kleine) christelijke partijen. De toenmalig zendermanager van NPO2 vroeg aan de EO om enige aanvullende programmering op dit specifieke terrein. “Naast alles wat er al lag, werd daarmee het programmapakket over de netten heen completer,” zei hij toen.

Op het moment van schrijven van deze column is nog niet helemaal duidelijk hoe de programmering in campagnetijd dit najaar zal uitpakken. In de terugblik die de Ombudsman ook dit jaar weer op de berichtgeving zal geven, zal het aspect wie waar aan bod kwam uiteraard uitvoerig geanalyseerd worden. Zodat door de omroepen verantwoord kan worden hoe men samen de pluriformiteit vormgaf en het publiek daar feitelijk onderbouwd een eigen oordeel over kan vormen.

Overigens kwam de partij waarvoor nu aandacht gevraagd wordt in 2017 voor een jonge en zeer kleine partij zelfs bovenmatig veel aan bod, constateerden we in onze terugblik. De goedgebekte nieuwkomer met frisse ideeën was blijkbaar al snel nieuws- en zendtijdwaardig. De laatste jaren kende elke campagne wel zo’n new kid in town, van Bij1 of BBB tot NSC. Bij de komende verkiezingen lijkt dat minder het geval.

Maak je afwegingen openbaar

Nu richtte de kritiek van de mailers zich niet zozeer op de nabije toekomst maar op het recente verleden. Dan klopt het dat bepaalde politieke partijen véél en andere minder in beeld en geluid aan bod komen. Dat gold de afgelopen tijd vooral voor kleinere partijen die niet in het centrum van de macht staan. En dus niet alleen voor FvD, maar bijvoorbeeld ook voor een partij als PvdD. Zit daar dan een boycot achter? Of krijgen – om bij het voorbeeld te blijven – klimaat en dierenwelzijn al snel minder aandacht op het moment van oorlog en wereldbrand? Dit soort ‘nieuwsdrukte’ speelt mee bij het maken van journalistieke keuzes. Het publiek kan dat onterecht, oneerlijk of zelfs schadelijk vinden, zoals Extinction Rebellion met regelmaat aangeeft als het klaagt over gebrek aan aandacht voor de klimaatcrisis. Maar journalistieke aandacht kan je niet claimen.

Ook de hierboven door de NOS aangestipte nieuwswaardigheid van wat een partij doet of zegt, speelt mee; kijk naar de hoeveelheid ruimte voor FvD bij de Provinciale Statenverkiezingen van 2019. Of de mate waarin een partij erin slaagt een thema naar zich toe te trekken; zie hoe de PVV zich in 2023 in de spotlights werkte. En er is aandacht voor snelle stijgers of dramatische dalers, want een wedstrijdelement wordt interessant gevonden; zie op dit moment het CDA, Ja21, NSC en de VVD.

En dan is er nog het fenomeen dat politici zelf besluiten niet in bepaalde programma’s te verschijnen. In de politiek worden uitnodigingen voor interviews, debatten en deelname aan programma’s doorgaans niet op geschept papier verstrekt; daarvoor heb je de politieke wandelgang. De Ombudsman spreekt regelmatig met redacties over dit (en ander) journalistiek handwerk. Over het uitnodigen van of afspraken maken met politici zijn die gesprekken eigenlijk altijd vertrouwelijk, zeker ook op verzoek van de politiek zelf. Voor partijen zijn het strategische besluiten die je niet zomaar de markt op slingert. Politici kijken scherp waar hun boodschap het beste overkomt of de vraagstelling het prettigst is, en bepalen zo hun voorkeuren. Het staat immers ook een politicus vrij om te gaan waar hij of zij wil. Geert Wilders is er doorgaans redelijk open over geweest. En ook FvD maakte in het verleden keuzes, zoals hier wordt beschreven.

Verklaart dit nu alles? Voor de klagers bij ons was het ondenkbaar dat FvD álle uitnodigingen zou afwijzen. Zeker in campagnetijd lijkt dat inderdaad niet voor de hand liggend. Er is de Ombudsman diverse malen gevraagd om met overzichten te bewijzen wie door welke programma’s wordt uitgenodigd en wie al dan niet is komen opdagen, ook nu. Wij kunnen een dergelijk inzicht door programma’s niet afdwingen: journalisten mogen vertrouwelijk omgaan met informatie als dat voor de uitvoering van hun journalistieke taak noodzakelijk is. Afwijzingen en toezeggingen door politici kunnen daaronder vallen.

Wel zegt de Ombudsman dat het goed zou zijn als redacties zoveel als mogelijk is hun journalistieke afwegingen delen, bijvoorbeeld over hun uitnodigingsbeleid. Want niet alleen over (aan- en afwezige) politici komen vragen bij ons, ook als het gaat om welke experts het woord krijgen.

Maar zoals hierboven aangegeven: programma’s mogen afwegingen maken en er is geen voorschrift in de Mediawet dat iedereen gelijke spreektijd moet krijgen. Voor de Zendtijd voor Politieke Partijen geldt overigens wél een vaste toebedeling van zendtijd; hoe dat werkt, staat hier. De omroepen vullen die zendtijd niet in, dat doen de partijen volledig zelf.

Benadeeld in het uiten van een politieke mening?

Nu was de verkiezingscampagne van 2017 interessant om nog een andere reden die FvD betrof. De partij spande destijds een kort geding aan om deelname aan het grote NOS-verkiezingsdebat af te dwingen. De rechter wees die eis toen af: de NOS had voldoende onderbouwd en tijdig uitgelegd waarom het toen nét-opgerichte Forum daarvoor niet in aanmerking kwam.

Maar de rechter concludeerde nog iets anders: dat politieke partijen toen al steeds minder exclusief hoefden te leunen op klassieke omroepen en lineaire platforms om hun boodschap te verspreiden. In de zaak werd volgens de rechter “terecht aangevoerd dat FvD dat ook langs andere kanalen kan doen (zendtijd voor politieke partijen, sociale media, etc.). Dat daarmee mogelijk een minder groot publiek wordt bereikt, doet daar niet aan af.” Niet deelnemen aan het NOS-slotdebat stond toen al “een effectieve mogelijkheid voor FvD tot het uiten van haar politieke mening niet in de weg.”

Bijna tien jaar en een verdere versplintering van het medialandschap later zijn daartoe alleen maar méér momenten en mogelijkheden buiten het publieke bestel om. Juist FvD heeft laten zien daarin heel bedreven te zijn via (relatief) nieuwe platforms als TikTok en filmpjes op de eigen website.

Toch benadrukken we hier graag nog eens onze opmerking uit 2017 over de aandacht binnen het publieke bestel voor het brede scala aan politieke partijen: “De ombudsman vindt wel dat – met het oog op de Mediawet – het doel, binnen mogelijkheden en zendtijd, toch ook het informeren in de breedst mogelijke zin zou moeten zijn. Want hoe blijven kip (politieke nieuwkomer) en ei (weinig stemmers) zich tot elkaar verhouden als de kip zich maar nauwelijks aan het ei kan voorstellen?” Dat geldt ook als het kakelfrisse eraf is.

Rol van de Ombudsman

Wij zijn als Ombudsman volgens (opnieuw dus) de Mediawet (artikel 2.14a) aangesteld om ná publicatie te analyseren hoe berichtgeving is geweest. Dan komen we waar nodig met aanbevelingen die kunnen bijdragen aan verbetering. Van tevoren uitspellen wat of wie er verslagen moet worden is – zoals hierboven uitgelegd – wettelijk niet toegestaan. Dat zou tot censuur kunnen leiden.

Wij zullen tijdens de komende campagne nauwgezet volgen wat diverse programma's daadwerkelijk doen tijdens de verkiezingscampagne en daarover berichten. Om het publiek transparantie te bieden en de programma’s en publicaties een spiegel voor te houden. Hoe we dat doen? Eerdere dossiers over campagneverslaggeving staan elders op onze website, we hebben sinds het aantreden van de Ombudsman al heel wat verkiezingsrondes langs zien komen. In november 2023 bijvoorbeeld (vier artikelen daarover, doorklikken vanaf hier). En in het voorjaar van 2023 (3 artikelen, doorklikken vanuit dit artikel), in 2021 (5 artikelen, doorklikken vanuit dit artikel), 2019 en 2017 (4 artikelen, doorklikken vanuit dit artikel).

In elk van die series keken we onder meer naar wie in welke programma’s aantrad. Daaruit bleek dat in de afgelopen campagnes de publieke omroepen gezamenlijk gaandeweg eerder meer aandacht besteedden aan 'rechtse' partijen, 'rechtse' politici en 'rechtse' thematiek dan aan zogenoemde 'linkse', zoals vaak in klachten bij ons werd verondersteld. Ook onderzoeken van onafhankelijke instellingen als de Universiteit van Amsterdam en de Erasmus Universiteit lieten dat patroon bij de publieke omroepen zien. Ook deze campagne zullen we de onderzoekskrachten met de universiteiten bundelen.

Het is terecht dat het publiek vraagt op te blijven letten dat er ruimte is voor alle stemmen bij de publieke omroepen. Maar de Mediawet legt dus niet op dat iedereen altijd en overal aan bod moet komen. Nieuwswaarde, relevantie op het politieke speelveld, voorkeuren van politici: het speelt allemaal mee bij de invulling van minuten en millimeters. Journalisten mogen keuzes maken, en omroepen ook, dat mag van de wet. En de Ombudsman is niet degene die voorschrijft wat uiteindelijk ‘voldoende ruimte’ zou zijn.